Il “restauro” di un articolo pubblicato nel 2023 sul sito di One Stop Art è spunto per un aggiornamento normativo sull’istituto dell’annullamento in autotutela di un atto della P.A.. Con la Legge n. 182/2025 il legislatore ha modificato l’art. 21 nonies della L. 241/90, riducendo da 12 a 6 mesi il termine entro cui la P.A. può esperire tale rimedio. Nel mondo dell’arte, l’istituto viene utilizzato spesso dalla Soprintendenza per annullare un attestato di libera circolazione.
Un esempio per capire di cosa stiamo parlando: il Foppa “mascherato”
Nel 2019 la Soprintendenza di Genova autorizzava l’uscita dal nostro Paese di un dipinto raffigurante un San Pietro su fondo oro. L’opera era stata acquistata all’asta da una società svizzera per circa duemila euro.
Dopo aver lasciato il nostro paese, l’opera veniva integralmente restaurata. Nel 2021 il dipinto approdava da Christie’s New York. La descrizione del dipinto era: “Pittore del XVII secolo: San Pietro, dipinto su tavola, fondo oro, cm 47×40 – ALC (Genova) n. 18603 del 3.9.2019”.
Durante le verifiche preliminari, gli esperti della casa d’aste attribuivano l’opera al pittore italiano Vincenzo Foppa e la stimavano di valore compreso tra i 200 e i 300 mila dollari.
La notizia rimbalzava presto sui social. Tramite alcune discussioni in un gruppo Facebook dedicato all’arte antica, il Ministero della Cultura veniva a conoscenza del dipinto e della sua imminente vendita all’asta. L’Amministrazione decideva di intervenire immediatamente per annullare in autotutela l’attestato rilasciato nel 2019, bloccare la vendita e ordinare il rimpatrio dell’opera.
La società proprietaria del dipinto ricorso al Tar Lazio per chiedere l’annullamento del provvedimento ministeriale. La conclusione della vicenda arrivava nell’aprile 2023. Nonostante i numerosi motivi di ricorso presentati dalla società proprietaria del dipinto, il TAR riteneva priva di illogicità e irragionevolezza la valutazione dell’amministrazione, in conformità con i criteri del D.M. 537/2017 (in particolare qualità artistica e rarità), ne escludeva la sindacabilità in sede giurisdizionale. Dichiarava improcedibile il ricorso principale (per sopravvenuta carenza di interesse) e rigettava quello per motivi aggiunti.
Attestato annullato e opera rimpatriata, quindi. Con grande smacco della società proprietaria.
L’annullamento in autotutela: uno strumento delicato nelle mani della Pubblica Amministrazione
L’ annullamento in autotutela è una risorsa preziosa nelle mani della P.A. Grazie a questo strumento, l’amministrazione può annullare quei provvedimenti che presentino ab origine un vizio sostanziale di illegittimità. L’annullamento, che ha efficacia retroattiva, deve essere giustificato da un interesse pubblico, concreto e attuale.
Il legislatore ha previsto un limite temporale entro cui la P.A. può esperire questo rimedio, attualmente pari a sei mesi (n.d.r. diciotto all’epoca della vicenda, ridotto poi a 12 e ulteriormente a 6 dalla legge n. 182/2025).
L’art. 21 nonies co. 2 bis prevede anche delle ipotesi in cui l’annullamento può avvenire dopo tale termine. Si tratta dei casi in cui il provvedimento amministrativo sia stato rilasciato sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.
Quando l’annullamento in autotutela riguarda un attestato di libera circolazione
Non è raro che l’Amministrazione intervenga in seguito al rilascio di un attestato di libera circolazione per annullarlo in autotutela. La lista di casi potrebbe essere molto lunga. Ma quali sono, in concreto, le ipotesi in cui l’amministrazione può decidere di esperire tale rimedio?
Per fare qualche esempio, pensiamo all’ipotesi in cui avvenga un cambio di attribuzione: un’opera attribuita alla “bottega di” o alla “scuola di” viene poi riconosciuta essere di mano del maestro. Oppure pensiamo all’ipotesi in cui, a seguito di un restauro, un’opera risulti totalmente diversa rispetto a quella portata all’esame dell’amministrazione1. Ancora, si potrebbe pensare all’ipotesi in cui un’opera, magari riesaminata all’estero, risulti di eccezionale rarità2.
Quali sono stati i motivi di annullamento per il Foppa “mascherato”?
Nel caso del San Pietro attribuito a Foppa, il Ministero ha motivato l’annullamento in autotutela sostenendo che la Soprintendenza avesse rilasciato l’attestato in seguito ad un’istruttoria insufficiente, basata su una denuncia fuorviante, carente ed incompleta. I proprietari del dipinto avrebbero omesso l’indicazione della paternità del dipinto e della relativa storia collezionistica. L’ipotesi ricadrebbe quindi proprio nell’art. 21 nonies co. 2 bis, che escluderebbe il limite temporale previsto dal legislatore.
Addirittura, secondo il Ministero, l’opera sarebbe stata sottoposta all’esame della Commissione presso l’Ufficio Esportazione di Genova “imbruttita e “mascherata”, grazie a occultamenti “plastificanti” e a un ripasso del fondo oro. In questo modo, i proprietari l’avrebbero resa irriconoscibile, celandone valore e identità.
Un cattivo stato di conservazione che assieme a pesanti ridipinture e alla mancata indicazione dei necessari elementi conoscitivi avrebbe indotto le Commissioni istruttorie interpellate a rilasciare l’attestato sulla base di una rappresentazione carente ed incompleta dei fatti.
Riflessioni: tutela del patrimonio e certezza del diritto
In un mondo come quello dell’arte, la questione relativa all’attribuzione e alla provenienza (specialmente delle opere più risalenti) porta in sé un’incertezza intrinseca. Le opinioni degli esperti a cui sono affidate tali valutazioni sono per loro stessa natura modificabili e opinabili.
Uno strumento come quello dell’annullamento in autotutela rischia di ingenerare ancora più incertezza e confusione nei soggetti che si trovano ad operare all’interno del mercato dell’arte.
Proprio per limitare tale incertezza, il nostro legislatore è intervenuto nel corso degli anni sul fronte “temporale” riducendo, via via, il termine entro il quale la P.A. può esercitare tale annullamento. L’introduzione del termine di 6 mesi, con la recentissima riforma n. 182/2025, lascia ben sperare per il futuro.
Tuttavia, l’azione sul “tempo” non è l’unica via, soprattutto in considerazione di quanto previsto dal co. 2 bis dell’art. 21 nonies, che lascia aperta la possibilità, in determinate condizioni, di poter “andare oltre” il limite di 6 mesi.
Ecco allora che l’azione del legislatore forse potrebbe concentrarsi anche sul rafforzamento della attività istruttoria preventiva. Magari fornendo alle amministrazioni gli strumenti adeguati per condurre investigazioni storico-artistiche approfondite, prima del rilascio degli attestati.
Un’altra soluzione potrebbe essere quella di elaborare linee guida uniformi che forniscano criteri chiari per individuare le opere che realmente sarebbe meglio mantenere entro i confini nazionali. Idee, possibili strumenti che potrebbero evitare di dover “correre ai ripari” a posteriori, e che magari garantirebbero una maggior tutela del patrimonio culturale e della certezza del diritto.
1 Il TAR Lazio in una pronuncia del 16.10.2018 ha parlato addirittura di aliud pro alio. Famoso il caso che ha visto coinvolto un dipinto di Giotto, originariamente attribuito ad un anonimo imitatore del XIX secolo e lasciato uscire dall’Italia che si è poi rivelato ascrivibile, in seguito al restauro, nientemeno che al grande maestro.
2 Viene in mente il caso del dipinto Ritratto di Camillo Borghese di Francois Gérard, attualmente in giudizio, dove l’opera era stata presentata alla Soprintendenza di Bologna come dipinto ad olio su tela raffigurante ritratto virile, salvo rivelarsi poi come l’unico ritratto presente in Italia di Camillo Borghese, cognato di Napoleone.
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